RWI: Marktstabilitätsreserve ist nicht der Königsweg

Die Europäische Kommission will den EU-Emissionshandel mit einer Marktstabilitätsreserve reformieren. Durch diese soll der Überschuss an Zertifikaten auf dem Markt reduziert und damit ein dauerhaft höheres Preisniveau erreicht werden. Eine aktuelle Analyse des RWI zeigt jedoch, dass diese politisch favorisierte Reformvariante nicht der Königsweg ist. Sinnvoller wäre es, den EU-Emissionshandel in seiner Reinform zu belassen und Fehlentwicklungen der vergangenen Jahre durch einmalige Eingriffe zu beseitigen. Zusätzlich könnte die Emissionsobergrenze stärker abgesenkt werden, als bisher vorgesehen.


Die deutsche Emissionshandelsstelle verwaltet den EU-Emissionshandel in Deutschland (Foto: Udo Schuldt) 

Mit einer so genannten Marktstabilitätsreserve will die Europäische Kommission den EU-Emissionshandel reformieren. Durch Aufnahme von Zertifikaten in die Reserve soll deren Überschuss auf dem Markt reduziert und damit der Preis auf einem höheren als dem gegenwärtigen Niveau stabilisiert werden. Die seit Jahren niedrigen Preise für Verschmutzungsrechte zwischen 3 und 8 Euro bieten den Unternehmen kaum Anreize, innovative Technologien für zusätzliche Maßnahmen zur Emissionsvermeidung zu entwickeln. Noch laufen die Verhandlungen zwischen Europäischem Parlament und Europäischem Rat über den Reformvorschlag. Wie eine aktuelle Analyse des RWI zeigt, ist die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene und vom Umweltausschuss des Europäischen Parlaments unterstützte Marktstabilitätsreserve jedoch keine effektive Reformvariante. Sie würde erst mit starker Zeitverzögerung wirken und wäre dauerhaft politisch motivierten Eingriffen ausgeliefert.

Emissionshandel funktioniert, aber derzeitige Ausgestaltung ist fehlerhaft

Die hohen Überschüsse an Zertifikaten auf dem Markt liefern laut RWI-Analyse keinen Beleg dafür, dass der Emissionshandel grundsätzlich nicht funktioniert. Vielmehr zeigen sie, dass die Obergrenze für Emissionen – vor dem Hintergrund der Finanz- und Schuldenkrise – bislang zu großzügig angesetzt wurde. Hinzu kommen Überschuss-Zertifikate, die in den vergangenen Jahren aus fragwürdigen Klimaschutzprojekten angerechnet wurden. So konnten etwa Unternehmen, die in der EU dem Zertifikathandel unterliegen, günstig Emissionsberechtigungen erwerben, indem sie in Entwicklungsländern Verfahren zur Vernichtung von klimapotenten Treibhausgasen wie Fluorwasserstoff und Lachgas unterstützten. In Industrieländern ist dieses Verfahren ordnungsrechtlich als Standard vorgeschrieben und zählt aus diesem Grund nicht als zusätzliche emissionsmindernde Maßnahme.

Die Marktstabilitätsreserve, die laut Kommissionsvorschlag ab dem Jahr 2021 und nach Votum des Umweltausschusses des EU-Parlaments bereits zum Jahr 2019 eingeführt werden soll, sieht vor, dass regelbasiert Zertifikate aus dem Markt genommen und in Reserve gehalten werden, wenn die Zahl der überschüssigen Zertifikate eine Obergrenze überschreitet. Umgekehrt werden der Reserve Zertifikate entnommen und auf dem Markt angeboten, wenn eine bestimmte Untergrenze unterschritten ist. Das Instrument würde damit nur sehr allmählich die Überschüsse reduzieren. Zusätzlich ist die Marktstabilitätsreserve wegen des geringen Effekts von Nachfrageschocks auf die Zertifikatpreise nicht geeignet, um ein gewünschtes Preisniveau zu etablieren. Die Höhe der Obergrenze, ab der Zertifikate aus dem Markt genommen und in der Reserve geparkt werden, wäre zudem permanent politischen Interventionsversuchen ausgesetzt. Die daraus resultierenden Unsicherheiten könnten sich sehr negativ auf das Innovationsverhalten von Unternehmen und damit auf ihren Ausstoß von Treibhausgasen auswirken.

Korrekturen des Emissionshandels in Reinform durch einmalige Eingriffe

Die RWI-Analyse kommt daher zu dem Schluss, dass es sinnvoller und effektiver wäre, den EU-Emissionshandel in seiner Reinform zu belassen und Fehler aus der Vergangenheit, wie die übermäßige Anrechnung aus fragwürdigen Klimaprojekten, durch einmalige Eingriffe zu korrigieren. So sollten die 900 Millionen Zertifikate, deren Versteigerung aus den Jahren 2014 bis 2016 auf die Jahre 2019 und 2020 verschoben wurde, endgültig gelöscht werden. Dies könnte schon kurzfristig einen deutlichen Effekt auf den Preis haben. Falls politisch erwünscht, könnte zudem die Emissionsobergrenze ab dem Jahr 2021 stärker gesenkt werden, als es derzeit mit 2,2 Prozent pro Jahr vorgesehen ist. Gegenwärtig beträgt die jährliche Absenkung 1,74%. Mit einer höheren Absenkung, über die vorgeschlagenen 2,2% hinausgehend, würde der Preis weiter stabilisiert.

Ein wesentlicher Vorteil des Emissionshandels in Reinform ist, dass er konjunkturstabilisierend wirkt: Niedrige Preisniveaus für Zertifikate, die auch die Strompreise abmildern, sorgen in wirtschaftlich schwierigen Zeiten für eine Entlastung von Wirtschaft und Verbrauchern. In Zeiten des Aufschwungs hingegen haben hohe Preise für Verschmutzungsrechte das Potenzial, die Konjunktur zu dämpfen und helfen so dabei, eine konjunkturelle Überhitzung zu vermeiden. Gleichzeitig bietet das Instrument Verlässlichkeit für Unternehmen und Schutz vor politischen Eingriffen. Es ist der Marktstabilitätsreserve daher eindeutig vorzuziehen. Die Bundesregierung sollte sich aus diesem Grund auf europäischer Ebene für eine alternative Reform einsetzen.

Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung e.V.

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